一部“为民服务法”的诞生

今年2月底，昌平龙泽苑社区给154个单元楼新装了号牌，蓝白相间、格外醒目。虽然这个决定，是业主们投票做出的，但拨打12345热线提诉求的，却不是社区居民，而是一个“外人”——每天在这片儿送餐的外卖小哥。原因也很简单，小区太大、楼号不清，送餐忒费劲。

一位外卖小哥对于社区管理的建议，没有被忽视，还很快被采纳落地了。这个案例，是对“一条热线撬动基层治理”的生动注解。

《北京市接诉即办工作条例》实施一年半以来，成千上万居民通过12345这条热线，充分享有了知情权、参与权、表达权、监督权，人人热切地参与社会治理。

这部“首都原创法”“为民服务法”，为何能披荆斩棘、深得民心？解密，或许可以从一场激烈的讨论开始。

2月22日，酒仙桥法庭的法官为南路社区居民现场普法。

通州区玉桥街道召开市民专场座谈会，听取条例实施情况的意见建议。（资料片）

拨打12345要不要实名？

“做梦都在接12345，有的社区书记都喘不过气了。”提起条例出台前基层工作者的状态，上届市人大代表、原通州区玉桥街道办事处一级调研员张梅菊很心疼。“有的诉求人，不仅匿名，连电话都是假的。这如何提高见面率、解决率？基层压力太大了！”一次区人代会上，张梅菊的发言引发基层代表强烈共鸣，掌声热烈。

那段时间，通过立法巩固接诉即办改革成效，让基层工作者“直起腰板儿”接诉的呼声越来越高。

2021年1月，市十五届人大四次会议，张梅菊等26名代表提出了“关于制定《北京市接诉即办条例》”的议案。此前，市人大常委会法制办、市人大社会建设委员会工作机构、市司法局、市政务服务局等单位已经组建立法工作专班。“接诉即办”立法按下“快进键”，但关于是否“全面接诉”的讨论依然激烈。

立法专班征求意见时，昌平一位社区书记举例说，一天晚上，她接到同一个人打来的18个电话，说的却是一件事儿，社区小卖部里的矿泉水卖一块五，而其他地方卖一块二，要求对其罚款、关门。“回一个电话仨小时，18个电话就得回18次。这也是浪费公共资源。”

是否要为“全面接诉”设置准入门槛？是否应该要求诉求人实名？“开门立法，就是要听到各方不同的声音。只有践行全过程人民民主的理念，这部法才能立好。”市人大社会委工作机构一位负责人说。

当年4月，立法专班随机邀请拨打过12345的40余名市民座谈。有市民提出，实名制可增加虚假举报、报案成本，但保护隐私也很有必要。“实名拨打12345，会不会遭到相关责任人的报复？应该让市民在拨打时，觉得有安全感。”一位市民代表说。

虽然有很多争论，但大家有一个共识：接诉即办立法首先必须是一部为民服务法，必须站稳人民立场。

“把提出诉求规范得太死，就不方便为群众办事了。”立法专班认为，只要群众提出诉求，就一定有难办的事。也许别人看来“不合理”，但对当事人来说，就是棘手的麻烦。这是送上门的群众工作，不能将其与基层本职工作视为“两张皮”。

最终，条例没有用“不合理”“恶意”来区分市民诉求，而是要求以12345市民服务热线为主渠道，提供全时段的诉求接收、查询和反馈服务，对诉求人主体不设限制，对诉求实行分类处理。

“配套考评方案也跟着出台，同人同类诉求超过3个，按1个算。”龙泽苑社区书记伊然松了一口气。“电话信息不真实，不回访不考核。”退休之前，张梅菊看到了制度不断完善。

每个法条背后都有接诉故事

站稳人民立场，是形成共识的第一步。作为一部“首都原创法”，没有直接上位法依据，没有经验可鉴，改革尚处在攻坚阶段……经验丰富的专业立法工作者，也坦言难度极大。

破题立项、解结突围，还得靠人民的智慧。

“人大立法有个金句，问题引导立法、立法解决问题。”市人大常委会社会建设综合办公室主任李放说，立法调研、征集民意的过程，就是找到并解决这些“真问题”的过程。

几个月时间，只要发现身边的城市管理问题，她和同事们也立刻拨打12345反映，环境整治、噪音扰民……大多数时候解决得不错，也有不尽如人意的时候，主要是派单不够精准，电话量大时“排队”时间长，“不能回避问题，不能怕差评。”

立法专班成员到热线干起“接线员”，全流程蹲点调研各相关主体在派单、回访、考核等环节的职责任务。

草案二审前，全市万名代表下基层，在340个代表之家、2938个代表联络站，与6.7万名市民群众“面对面”。“收集回1.5万条建议，光整理、筛除重复建议，就忙活好几天。”市人大常委会社会建设法规办公室副主任李凯感慨地说，对于这部“为民服务法”“制度保障法”，市民参与热情高涨。

一本薄薄的白色小册子，只有16页、38个条款。接诉即办这部法，看似不复杂，但每一条款都闪烁着“人民至上”的光芒，几乎每句话背后，都是一个接诉即办的故事。

进社区时，有人争论，垃圾桶怎么放，谁都不想离自家楼太近，这事儿谁来管？法规明确，居民委员会、村民委员会应当建立健全工作机制，沟通协调，凝聚共识，协助承办单位处理社区（村）范围内的矛盾纠纷，解决公共事务等方面的诉求。

有人提出，网络平台交易纠纷维权难，是否可通过民法、商法解决？大家讨论认为，市场的归市场，但如果平台滥用市场支配地位，也得有人监督。因此，法规明确，超出承办单位职责范围的诉求，告知诉求人通过市场、社会等其他渠道解决，可以交由有关单位履行监督、指导等职责。

针对意见较为集中的“提高精准派单能力”，法规要求，市民热线服务工作机构应当建立健全派单工作机制，完善派单标准和工作规范，提升派单精准度，对疑难复杂诉求可以在派单前进行会商。

不到一年时间，法规起草者改了几十稿。人民群众的“金点子”，成为立法为民的“金钥匙”。

清华大学政治学系长聘教授张小劲深入研究了条例文本变迁的深刻意涵——从政府草案起草，到人大一审、二审、三审后提出表决稿，对民意的吸纳直观地反映在词语添加上。比如，“诉求”是草案起草阶段添加最多的词语，凸显对诉求人及其诉求的积极回应。其中，最具代表性的是《条例》第二条，将立法目的明确规定为“及时回应人民群众急难愁盼问题”，随后又对诉求的快速响应、高效办理作出了更为细致的规定。

市民打12345“事事关心”

“市民坐在家里，一个电话，就有许多部门帮着解决问题。‘踢皮球’可不行了。”提起立法前后基层工作变化，伊然感慨地说。

全市新开工老楼加装电梯1326部，解决12.28万套房屋“房产证办理难”，新建36.7万个电动自行车集中充电设施接口……2022年，围绕群众急难愁盼，全市“每月一题”17个问题共完成450项工作任务，出台105项政策。

立法为改革提供制度保障，为民服务从“有一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”深化。条例草案二审时，专设“主动治理”一章，开篇就提出，“聚焦诉求反映集中的高频次、共性问题，开展重点领域和区域治理；对持续时间长、解决难度大的诉求开展专题研究，制定解决方案，完善政策措施，明确主责单位……”

“主动治理”的目标，来自海量的市民诉求，群众提出诉求的过程，就是在参与城市治理，这也是立法鼓励群众参与的初衷。

今年2月底，昌平龙泽苑社区给154个单元楼装上蓝白相间更醒目的号牌。事情的起因，是一位外卖小哥拨打12345投诉：几十万平方米的社区太大了，又有单行线，非常绕，要求开放人车分流的道路，不清楚的楼号也应标清。社区书记伊然前后跟小哥打了十个小时电话，又请他到社区当面聊。

人车分流这个规划显然改不了，业主们也不同意，但是大家都很重视小哥的建议，毕竟这代表了一个服务群体的诉求。最终，善良的业主们线上投票，决定安装新号牌，并优化、增加指路牌，新号牌即使在夜晚也能一眼辨认。没过多久，伊然又接到了外卖小哥的12345派单，这次是一个表扬电话，“没想到我这个‘外人’的建议，这么受重视！”

外卖小哥的建议落地，只是市民为城市治理献计献策的一个缩影。

“这两年，许多市民打12345不是说个人诉求，而是迫切地想让城市更美好。从过去事不关己，到现在事事关心。”12345热线的一位接线员打开电脑上一个个工单——张先生建议，丰台区郭庄子桥洞小屯路道口适时增加坡道，方便附近老年人上下坡；程女士建议，对房山线大学城北站的十字路口交通信号灯进行优化；还有不少市民建议，增加针对老年人和小孩的健身设施……

全面接诉、首接负责、限时办理、分类考评……立法固化改革经验的同时，也呼应了改革背后的深层逻辑——推动全员参与社会治理，从源头化解矛盾，真正实现超大城市治理全过程中的“以人民为中心”。

接诉即办改革仍在深化，立法精心设计了“留白”。“比如，主动治理一章，以原则性规定为主，条例出台后，接诉即办改革领导小组制定了更细致的‘每月一题’方案，做出了配套规定。另外，考虑到考评制度还在根据实践不断完善，条例也先做了原则规定，为改革留下空间。”李凯说。

法规执行得好不好？一年半来，市人大执法检查组马不停蹄，问效于民。针对2022年执法检查意见，市政务服务局立即会同各区相关部门，逐项明确办理措施。46项改进内容包括：加快完善热线接诉支持系统，完善网络受理渠道功能，完善派单目录，优化回访程序、简化回访内容……每项都有主责单位，且规定了完成时限。

“条例实行一年半以来，成效显著，深得民心。成千上万的居民通过12345这条热线，充分享有了知情权、参与权、表达权、监督权，不仅使居民的诉求得到了有效解决，权利得到了最大的保障，还使居民亲自见证、推动、并参与到社区的治理和建设，形成了‘小事不出社区，大事不出街道’的基层治理新模式，基层工作真正做到了接地气、应民声、顺民意、惠民生。”市人大代表、苏庄三里社区书记邵雪松说，这条滚烫的热线，改变的不仅是我们居住的城市环境，更是一颗颗靠得更近的心。